你当前所处位置:

关于全市农村土地经营权流转情况的调研报告

来源:

日期:2014-12-17 00:05:12

责任编辑:周明

字体大小: 

平政协发〔2014〕16号              
(2014年11月25日政协平凉市第三届委员会
第二十五次主席会议通过)


 
        根据市政协常委会的安排,10月中旬,市政协组成调研组,由分管领导带队,并邀请市委农工办、市农牧局、林业局、财政局、国土局的负责人参加,深入静宁、崇信、灵台三县,采取现场查看、听取汇报、座谈讨论相结合的方式,对我市农村土地经营权流转情况开展调研。现将调研情况报告如下。

        一、基本现状

        全市有农业人口194.8万人,耕地558万亩,其中家庭承包耕地549.44万亩,占总耕地的98.4%。近年来,全市各级党政组织认真贯彻落实中央和省、市关于“三农”工作的各项部署要求,把推进农村土地经营权流转作为破解“三农”难题、发展农业规模经营、转变农业发展方式、促进农民持续增收的重要举措,不断创新工作机制,培育经营主体,强化指导服务,推动土地流转工作健康有序开展。截止2014年9月,全市农村流转土地70.78万亩,占承包面积的12.9%;参与土地流转的农户15.54万户,占农户总数的33.4%。主要有四个特点:

    1.领导重视,政策扶持,土地流转工作得到保障。一是加强组织领导。市委、市政府高度重视农村土地流转工作,成立了全市农村土地流转工作领导小组,印发了《关于积极开展土地经营权流转工作的意见》、《关于尽快恢复撂荒地生产的意见》和《关于积极引导农村闲置土地流转的意见》等指导性文件,将土地流转纳入农村工作考核,层层靠实责任,狠抓任务落实,形成工作合力。二是制定扶持政策。市、县(区)财政逐年加大对农村土地流转工作的投入,部分县(区)通过在支农资金和土地出让金收益中安排农村土地流转专项资金、以奖代补、项目支持、提高信贷额度等优惠政策,扶持土地流转,奖励规模经营,为促进农村土地流转提供政策支持。三是积极宣传引导。采取媒体宣传、开展培训、典型引路等多种方式,深入宣传《农村土地承包法》和土地流转方面的政策规定,教育引导群众转变思想观念,消除畏难情绪,积极主动地参与土地流转。

    2.形式多样,主体多元,土地流转工作推进顺利。一是流转形式逐步多样化。土地流转形式从最初农户之间自发的互换、代耕逐步增加为转包、出租、互换、转让、股份合作、代耕等多种形式。全市70.78万亩流转土地中:转包27.2万亩,占38.4%;出租24.06万亩,占34%;互换9.34万亩,占13.2%;转让1.12万亩,占1.6%;股份合作0.048万亩,占0.1%;代耕等其他形式8.96万亩,占12.7%。以转包、出租和互换三种形式流转的土地占到总流转面积的85.6%。土地流转速度逐年加快,流转率呈递增之势。二是流入对象呈现多元化。从最初农户之间相互流转,逐步流向农业龙头企业、农民专业合作组织、家庭农场、专业大户等新型经营主体。全市农村土地流转到农业龙头企业5.87万亩,流转到农民合作社4.98万亩,流转到专业大户4.66万亩,流转到家庭农场0.55万亩,合计占总流转面积的22.7%。新型农业经营主体正在成长为承接土地流转、发展规模经营的生力军。三是流转面积趋向规模化。土地流转由分散零星流转向集中连片流转推进,促进规模经营的成效逐年显现。全市实现土地规模经营59.96万亩,经营面积达50-100亩的经营主体有1555个,101-500亩的有674个,501-1000亩的达83个,1000亩以上的达20个。

    3.优化服务,强化监管,土地流转工作日益规范。一是加快服务网络建设。截止9月底,全市建成县级农村土地流转服务中心7个、乡镇服务站96个、村级服务点1210个,各县(区)均设立了农村土地承包仲裁委员会,基本形成“县(区)有中心、乡(镇)有服务站、村有服务点”的三级土地流转服务平台。二是规范土地流转程序。明确县、乡、村三级土地流转管理权限,建立农村土地流转登记制度,按照公开、公平、公正原则,依法开展土地流转登记、信息发布、土地评估、法律咨询、调解纠纷工作,规范了土地流转程序。三是加强土地流转监管。农经部门印制了统一的土地流转合同,严格开展土地流转合同程序性、规范性、合法性审查,不断强化流转土地用途监管,及时规范、纠正土地流转中的违法违规行为。四是稳妥推进土地确权登记颁证试点。按照省上部署,市、县都成立了专门组织机构,分层进行土地承包经营权确权登记颁证试点,开展了宣传培训、权属确认、审核登记等相关工作。

    4.产业发展,主体壮大,土地流转工作前景良好。近年来,全市围绕发展壮大牛、果、菜、薯、药等特色优势产业,大力培育农业龙头企业、农民专业合作组织、专业大户、家庭农场等新型农业经营主体,大胆探索“龙头企业+基地+农户”和“专业合作社+基地+农户”等经营模式,引进了陕西海升、中行世融、陕西东都、秦宝牧业等一批国内农业产业化龙头企业,建成了一大批产地认证、出口认证、标准化生产基地和农业示范园区,培育了“平凉金果”、“平凉红牛”、“凯沣牛肉”等一批知名品牌。随着产业的不断发展和新型农业经营主体的日益壮大,加快土地流转的紧迫性和重要性更加突出,土地流转的前景更加广阔。

        二、存在问题

        从调研情况看,全市农村土地经营权流转存在的主要问题是:

    1.农民存在不愿、不便、不敢流转现象,土地撂荒问题突出。一是受思想认识制约,一些农民不愿流转。由于土地流转政策宣传不到位,一些农民对土地承包权与经营权的关系认识不清,受小农思想和“恋土”情结的制约,担心流转土地经营权后失去土地承包权,从而不愿参与流转。一些地方往往因为个别农户不愿流转土地,给土地集中连片流转和实现规模经营带来难度。二是受立地条件限制,一些地方不便流转。我市立地条件较差,土壤瘠薄,山台地多,川塬地少。山台地普遍田块零碎,不适合大型机械化作业,生产成本较高,对规模经营主体吸引力不强,而川塬地农民普遍不愿参与流转,形成“差地没人要、好地要不来”的尴尬局面。三是受社会保障条件影响,一些农民不敢流转。由于目前农村养老、社会救助等社会保障体系还不够完善,农民普遍把土地作为最基本的生活保障,不敢轻易流转土地。一些地方的农民宁可把土地撂荒,也不愿放弃土地经营权。据统计,全市耕地撂荒面积达22.06万亩,占总耕地面积的3.95%,其中98.23%的撂荒地为山地。

    2.农民自发、无序、分散流转土地占比大,集中连片大面积流转土地总量小。全市土地流转中,农户之间自发、无序、分散流转仍占绝大多数,集中连片大面积流转到农业龙头企业、农民合作社、专业大户、家庭农场等新型农业经营主体的土地仅占总流转面积的22.7%。究其原因,主要有三点:一是特色产业发展滞后。有的地方特色优势产业发展缓慢,形不成规模经营优势,致使土地流转缺乏发展潜力及带动能力,流转效益不够明显。二是新型农业经营主体培育数量少。全市虽已培育建成农业产业化龙头企业122户(其中国家级1户、省级24户、市级106户)、农民合作社1657个(其中229个合作社被认定为示范社)、专业大户1699个、家庭农场33个,但总体数量还远远不能满足加快土地流转、发展规模经营的需求,更不能适应产业发展的需要。兼之这些新型农业经营主体中,多数自身发育不够健全、经营机制不够完善、产业化程度不高,承接土地流转的能力还不强,土地流转缺乏足够的受让主体。三是农民对新型经营主体缺乏认知度。一些农民对龙头企业、农民专业合作社等新型经营主体缺乏必要的认知度和信任度,在主观上更加容易接受向亲戚、熟人流转土地,致使土地流转布局分散、面积较小,难以形成规模。

    3.土地流转存在不规范现象,土地矛盾、隐患较多。一是流转程序不够规范。有的农户流转土地后不做合同鉴证、登记备案,有的农户流转土地不签订合同,存在“隐性契约”和“口头协议”的问题。全市签订土地流转合同9.05万份,仅占应签农户总数的58.2%;签订流转合同的耕地面积42.89万亩,占应签面积的60.6%。二是流转文书档案管理不够完整。有的地方虽然签订了土地流转合同,但合同的内容不规范,填写不完整。有的合同违反《农村土地承包法》,签订时限超出全市“二轮”土地承包期的最高年限,将来出现争议时有可能成为无效合同。三是个别土地流转存在违反政策现象。有的乡政府、村委会强迫或代替村民签订土地流转合同,埋下了矛盾纠纷隐患。个别地方存在绕过国家法律,借土地流转占用耕地,改变土地用途,甚至存在非法买卖土地的现象。

    4.服务监管体系不够健全,土地流转渠道不畅。一是土地流转服务体系不够健全。全市尚未建立真正意义上的土地流转市场和专门的中介服务组织,土地价格评估缺乏依据,市场化运作机制难以形成,流转双方信息对接困难。二是土地流转监管力量较弱。土地流转没有专门的工作机构,县(区)承担土地流转服务监管任务的农经站(局)工作人员力量薄弱,经费不足,日常服务、监管工作难以有序开展。乡镇农经站在机构改革中已被撤销,乡镇农经工作人员多数专职不专业,监管工作有名无实。

    5.土地确权登记颁证试点暴露问题较多,工作进展缓慢。受“二轮”土地延包时的历史条件制约,现有的土地确权颁证工作不够完善,试点工作中暴露出个别承包地块没有落实到户、确权面积不准、四至不清、空间位置不明、承包地与土地证信息不符等许多问题。同时,土地确权登记试点工作经费严重不足,仅专业测绘一项,全市试点乡村需要650多万元,市县乡三级普遍面临经费不足的困扰,直接影响了试点工作的进度。

        三、几点建议

        加快土地流转是解放和发展生产力的必然要求,是发展现代农业、加快农业产业化经营的客观需要,也是实现农业增效、农民增收的有效途径。为了进一步促进土地流转工作,调研组建议:

    1.加强宣传引导,充分调动农民参与土地流转的积极性和主动性。一要开展政策宣传,树立自觉流转意识。深入宣传市委、市政府《关于积极开展土地经营权流转工作的意见》等土地流转方面的政策规定,教育引导农民群众正确分清“流转”与“失地”的区别,提高思想认识,转变思想观念,消除思想顾虑,积极主动地参与土地流转。二要开展业务宣传,树立规范流转意识。通过开展业务培训,向乡村干部和农民群众讲清土地流转的基本程序,讲明签订合同、鉴证登记的规范要求,引导农民遵守流转程序,增强规范流转意识。三要开展法律宣传,树立依法流转意识。广泛宣传《农村土地承包法》,教育引导乡村干部充分尊重农民的意愿和选择,维护农民群众的合法权益,依法、稳步、有序推进土地流转工作,坚决杜绝动用行政手段,强迫、包办、代替农民流转土地的错误行为。

        2.强化政策扶持,完善土地流转的基本保障。一要制定规范文件,提供政策保障。建议市上出台进一步规范土地流转和加快农民合作社、家庭农场发展的规范性文件,形成鼓励扶持农村土地流转和新型经营主体发展的政策体系。二要制定扶持办法,提供资金保障。建议市、县两级财政列支土地流转奖励扶持资金,建立鼓励支持农业企业、专业大户、家庭农场、农民合作社参与土地流转的补偿机制。积极争取省上出台支持农村土地流转的财政、金融信贷、税收扶持政策,加大对新型经营主体的资金支持力度。三要扩大社保覆盖,提供社会保障。进一步提高农村社会保障能力,健全完善农村最低生活保障、社会救济、养老保险、合作医疗、子女教育、农民工保护等农村社会保障体系,解除农民后顾之忧。

        3.培育特色优势产业和新型经营主体,稳步推进土地流转工作。一要加快发展特色优势产业,为实现土地流转提供条件。按照扩量提质增效并重和适宜区全覆盖的要求,全力实施现代农业“五个百万”增收工程,加快发展牛、果、菜、薯、药等特色优势产业,大力推广产业化经营、标准化生产、机械化作业等现代农业经营模式,促进特色优势产业向区域化、集约化、市场化的方向发展,提高土地规模经营效益,形成以产业发展推动土地流转、以土地流转促进产业发展的良性互动局面。二要积极培育新型农业经营主体,为实现土地流转强化支撑。依托产业发展,大力培育农业龙头企业、农民专业合作组织、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体,壮大承接土地流转的主力队伍,扶持他们做大基地、做强龙头、做优市场,引导他们开展土地流转,扩大产业规模。三要探索新的土地流转形式,为实现土地流转增强活力。在继续完善转包、出租、互换等流转方式的基础上,积极探索“入股”、“转让”等新型流转方式,鼓励农户以土地经营权入股的方式,向新型农业经营组织流转土地,发展农业合作生产,推进产业化、规模化经营。倡导农业产业化龙头企业组建“土地信用合作社”、“土地银行”等新型土地流转机构,以吸纳农户土地入股、租赁、转包等多种方式,带动农民有序开展土地流转。探索在有条件的乡(镇)、村成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等中介服务机构,开展土地流转对象介绍、资格审查、业务咨询等服务工作。

    4. 进一步健全完善服务监管体系,不断规范土地流转工作。一要建立农村土地流转交易市场,加快土地经营权的商品化、市场化步伐。建议市上专门成立具有流转、抵押、担保等权能的农村土地流转交易市场,建立土地流转交易信息网络,及时登记、汇总、发布可流转土地的数量、区位、价格等信息资料,开展土地流转交易。依托土地流转交易市场,培育土地价格形成机制,加快土地经营权的商品化、市场化步伐,实现土地流转公开、公正、规范运行。二要健全服务监管体系,加快土地流转规范化进程。按照县(区)有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的要求,进一步建立健全农村土地流转服务监管体系和纠纷调解仲裁体系,有序开展土地流转政策宣传、法律咨询、信息发布、价格评估、合同签证、档案管理及纠纷调解等工作,严格查处土地流转中的违法现象,确保土地流转工作日益规范化、法制化、市场化和常态化。三要加强基层农经工作队伍,确保土地流转工作正常开展。进一步加大对基层农经部门的支持力度,适度增加农经部门的人员编制和经费投入,从乡镇干部、大学生村官、“三支一扶”人员中调剂人力,充实加强乡、村农经工作队伍,为土地流转的常态化发展提供保障。