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关于推进农村“三变”改革界别协商情况的报告

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日期:2018-12-24 17:25:00

责任编辑:平凉市政协

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2018年12月14日政协平凉市第届委员会十四次主席会议通过 

    

根据《市政协2018年协商、监督式调研视察、委员观摩活动计划》安排市政协组织泾川县、崇信县政协和市委农工办、市财政局、农牧局、金融办、扶贫办相关领导及部分农业界政协委员,围绕“推进农村‘三变’改革”开展了界别协商。协商活动采取外出学习考察、本地观摩调研、座谈协商交流相结合的方式进行赴四川省广元市、巴中市、南充市、郫都区、都江堰市等五市(区)学习考察了“三变”改革等农村综合改革和实施乡村振兴战略的经验做法,观摩调研了庄浪、崇信两县“三变”改革开展情况,并11月6日召开界别协商座谈会市委农工办、市财政局、农牧局、扶贫办、金融办等有关部门负责同志通报了全市“三变”改革进展情况并与委员进行互动交流,提出了许多具有针对性和可操作性的意见建议。现报告如下: 

协商认为,去年以来,全市各级组织认真贯彻落实省、市委决策部署,把“三变”改革作为促进农业转型升级、拓宽农民增收渠道、打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的有力抓手,在先行试点的基础上,全面启动“三变”改革全铺开行动,取得了阶段性成效。一是“三变”改革覆盖面持续扩大。全市105个乡镇、1086个村(占74.5%陆续开展“三变”改革,参与农户6.34万户(占13.8%,其中贫困村604(占80.7%、贫困户3.87万户(占82%。截止目前,已基本完成农村土地承包经营权确权登记,全面启动村级集体资源、资产、资金清查核实工作,共颁发土地承包经营权证40.9万本,清查核实村集体资产、资金20.29亿元,有443个村基本完成确定权属、商定股比、签订协议、颁发股权证等工作,村集体和农户入股耕地、林地19.51万亩,资金1.52亿元,劳动力5973人,房屋、机械设备等固定资产折价入股1.82亿元已有3.67万农户获得入股分红3450万元,其中2.6万贫困户获益2136万元,154个村集体获益953.18万元。全市涌现出庄浪县吊沟村、郭漫村、泾川县凤凰村、白家村、崇信县东庄村、冉李村等一批“三变”改革典型。二是探索形成了多种股改模式各县区普遍成立了国有平台公司,118户龙头企业、1003家合作社、274户专业大户、111个电商平台44个家庭农场参与“三变”改革,探索形成国有平台公司承接、龙头企业带动、供销合作社依托、党支部引领、能人带富帮扶等多种股改模式,建立了“党组织+国有公司+龙头企业+专合组织+贫困群众”“龙头企业+合作社+村集体+农户”“县供销集团(县农业产业发展公司)+乡镇基层供销社(乡镇产业扶贫开发公司)+合作社+农户”“党组织+合作社+公司+基地+农户”“能人(大户)+合作社+农户”等多种经营机制,改革承接主体与参股群众的利益联结机制更加紧密,农民增收渠道逐步向土地流转保底分红+土地收益分红、务工收入+工资入股分红、自有资金入股分红+财政资金配股分红以及技术、机具设备分红等多元收益方式转变庄浪县构建的“党组织+国有公司+龙头企业+专合组织+贫困群众”产业扶贫模式得到省委、省政府肯定。三是谋划设计了多种改革路径。各县(区)依托资源禀赋、产业基础和区位优势,持续推进牛、果、菜优势产业转型升级,因地制宜发展畜禽养殖、中药材、马铃薯等特色产业,探索形成“三变”+优势产业、“三变”+特色产业、“三变”+乡村旅游、“三变”+商贸服务等多种改革路径,促进了民俗文化、乡村旅游、电子商务、民宿经济等新产业新业态发展四是配套服务保障工作逐步跟进。制定农村集体产权制度改革、产权交易管理、贫困人口参与“三变”改革、财政支农资金入股和资产量化折股操作等配套措施办法,“三变”改革提供基本的政策支撑。不断加大财政支农资金投入,积极搭建融资平台,引导社会资本投入,共落实财政支农资金1.69亿元,扶贫到户资金1.46亿元,撬动金融信贷资金和社会资本4.92亿元为“三变”改革提供资金支持。切实对“三变”改革财政支农资金、扶贫到户资金的使用监管,确保扶贫资金安全、村集体资产完整、农民收入增加。持续扩大政策性农业保险覆盖面,开发适合“三变”改革的保险品种,着力防范各类风险。 

协商指出,全市“三变”改革仍处于积极探索、逐步推进的过程中,工作中还存在一些困难和问题。一是工作进展不平衡农民参与覆盖面不够广推进改革的力度、广度和深度存在差异个别县虽然谋划开展改革的村数较多,但总体缓慢,改革仍处于清产核资等基础阶段,而在培育承接主体、引导农民入股、协商配置股比等方面没有取得实质性进展一些乡村推进改革的办法不多、力度不大、成效不明显。一些农民对“三变”改革还缺乏足够的了解和信任,参与改革的覆盖面不够广。二是谋划产业相对保守,产业融合路径不宽。多数乡村选择产业项目普遍以传统的种植业、养殖业为主,谋划改革的路径不宽、项目单一,“三变”改革促进农业与工业加工、乡村旅游、民宿经济、农业文创、农村电商、健康养生、现代服务业等多种业态相互融合、多元发展的生动局面还未形成。一些乡村尚未选准“三变”改革实施的产业项目。三是改革承接主体偏少,辐射带动能力不强。全市参与承接“三变”改革的龙头企业、专业合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体总量少、规模小,经营管理落后,作用发挥不充分,辐射带动农民参与“三变”改革的能力不强。一些偏远乡村因为缺乏“三变”改革承接主体,直接制约改革工作开展。四是资源盘活不够充分,入股要素比较单一。多数“三变”改革乡村,入股要素以农户土地为主,而在自然风光、民俗文化、古树村落、休闲旅游、技术技艺等要素入股方面探索开发不许多农村资源要素仍在“沉睡”之中,没有得到充分挖掘、盘活和利用五是配套政策不够健全,服务保障相对滞后配套政策上,操作层面缺乏农村资源资产评估管理和交易、集体资产股权量化、农村产权抵押融资、集体经济组织成员身份界定、“三变”改革股份合同管理等相关配套政策和具体的措施办法。部分“三变”改革领导小组成员单位还没有制定出台本行业指导推进“三变”改革的办法措施;在服务平台上,覆盖市、县、乡三级的农村产权流转、交易、评估、融资、担保等服务平台还不健全,土地承包经营权、集体土地使用权、农户房屋等农村资源入市流转、交易的渠道不畅;在风险防控上,有效防范自然、市场、资金、法律风险的“三变”改革风险防控体系监督管理机制不健全部分县还没有建立改革风险防控基金六是运作机制尚不完善,经营管理不够规范。一些乡村虽然开展了“三变”改革,但没有完全按照股份合作制的现代企业制度来运营管理,市场化运作机制还没有完全建立和运行。一些乡村的“三变”改革没有抓住农民入股这一关键,而是采取“嫁接”的方式,将农民流转土地、村内务工等收入算作分红,实质上还是过去土地流转和劳务收入的翻版。一些专业合作社经营主体的规章制度、股份协议不够规范,农民履行股东职责、行使股东权力缺乏保障一些乡村的改革基础工作不够规范,有的对合同书、股权证、分红单“三个到户”没有落实到位,有的股份合作、利益分配、经营监督和股权转让退出机制不够健全七是金融支持力度不大,多元融资渠道狭窄。“三变”改革的融资问题得到有效解决金融机构支持“三变”改革的力度较小,贷款“门槛”高,信贷产品少。县(区)投融资平台建设相对滞后,吸引社会资本参与“三变”改革的政策机制还不健全政府投入、金融支持、社会资本参与、农民入股经营的多元投融资体系尚未形成。已开展“三变”改革的乡村,由于各级财政投入不多、企业资金缺乏、村集体经济薄弱、农户入股资金较少,整个资金盘子不大,改革收益有效 

协商建议,“三变”改革是乡村振兴的“总抓手”、脱贫攻坚的“新引擎”、农村改革的“重头戏”。各级各部门严格按照省市委决策部署和全市“九大冲刺行动”工作要求,把“三变”改革与脱贫攻坚、美丽乡村建设、特色城镇建设、乡村振兴战略等工作结合起来,统筹考虑,科学谋划,抓住关键环节,完善配套措施,扎实推进“三变”改革全铺开行动。 

1.强化宣传引导,加快改革进度一是加强改革政策的宣传推介工作。采取多种方式,广泛宣传开展“三变”改革的重要意义、方法步骤和具体要求,深度解读“三变”改革的各项政策措施,激发全社会参与“三变”改革的积极性,努力形成政府投入、金融支持、经营主体承接、农民参股经营的强大合力。二是建立健全改革文件规范体系。学习借鉴贵州、四川等地开展“三变”改革的成功经验,根据不同改革路径和不同改革模式,分别从股份合作规章制度、股权量化、股比配置、利益分配、股权转让退出权益保障、市场化运营管理、风险防控监督管理以及具体改革操作流程、股份协议文本等各个环节入手,建立健全“三变”改革文件规范体系,形成形式多样、各具特色、成熟配套、可复制借鉴的“三变”改革工作模板,引领“三变”改革规范有序开展。三是加快推进“三变”改革全铺开行动。按照《深入开展“三变”改革全铺开行动实施方案》要求,迅速制定完善“三变”改革工作领导小组各成员单位支持“三变”改革的政策措施,深入推行领导、部门包县抓点推进工作机制,不断强化督查调度加快改革工作进度。 

2.健全配套政策,完善服务保障。一是做实做细改革基础工作。在全面农村土地承包经营权确权登记颁证,扎实做好村级集体资源、资产、资金清查核实工作的基础上按照“无物不股、无奇不股、无事不股、无人不股”的要求,对农村土地、森林、草地、荒山、风物名胜、古树名木、水利设施、房屋建筑等自然资源、存量资产以及人力资本进行确权评估认定,厘清农村资源、资产、资金的权属和权能,分门别类建立投资入股存量资本台账,为开展“三变”改革摸清底子、打好基础。二是建立健全配套政策。根据改革需要,抓紧制定完善农村资源资产评估管理和交易集体经营性建设用地使用权流转交易、集体资产股权量化、农村产权抵押融资办法等相关配套政策,赋予村集体和农民产权租赁、入股、托管、抵押、转让等权能,为“三变”改革顺利开展提供政策保障。三是加快服务平台建设。建立健全市、县两级农村产权流转交易、农村资源资产评估、农村产权抵押融资担保三大服务平台,设立乡镇农村产权交易窗口、村级服务点,农村资源资产有效盘活和有序流动提供服务保障。四是健全风险防控体系。建立农业风险保障金制度,设立改革风险防控基金,把政策性保险与商业性保险结合起来,不断扩大农业保险的险种和覆盖面,有效防范自然风险建立产业项目审查评估和市场风险预警制度,实行县评审、市报备的市场风险评估机制,有效防范市场风险;制定“三变”改革资产资金第三方监管制度,建立入股资金风险防控机制,有效防范资金风险,防止一些经营主体套取国家资金,侵害集体和群众利益,将财政资金特别是扶贫资金打折入股或改变用途,成为经营主体的直接利润或挪作他用;建立法律顾问制度合同审查备案制严格股权管理,监督合同履行,切实保障村集体、经营主体特别是农户的合法利益,有效防范法律风险 

3.创新改革路径,推动产业融合一是高位谋划产业项目。按照乡村振兴战略产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的“二十字方针”要求,坚持因地制宜、分类指导的原则,精心制定产业规划,抓好顶层设计,科学谋划“三变”改革产业项目。对产业基础薄弱的乡村,根据区位条件,积极发展牛、果、菜优势产业畜禽养殖、中药材、马铃薯等特色产业;对产业基础较好的乡村,坚持高定位、高立意、高质量、高效益的要求,紧跟国家政策导向,牢牢把握创建国家、省级农业示范园区的目标定位,把发展目光瞄准在国家优先鼓励发展、附加值大、成长性好的有机绿色、生态循环、高新技术产业或牛、果、菜优势产业转型升级上,走规模化、集约化、园区化发展路子。二是推动三次产业融合发展。按照“跳出农业抓农业”的思路,依托农业生态本底优势,深度挖掘潜在的优势资源和衍生资源,以推动“一产接二连三”为目标,以实现“农工商金文旅”融合发展为路径,积极探索“三变+精深加工”“三变+冷链运输”“三变+观光旅游”“三变+商贸服务”“三变+金融”“三变+移民搬迁”“三变+特色城镇”“三变+文创”“三变+康养”“三变+民宿”“三变+电商”等多种改革路径,推动农业与多元要素结合,实现三次产业跨界融合发展,培育壮大新产业新业态,努力提高农业创新力、竞争力和全要素生产率。三是完善内部经营管理机制。抓住农民入股这一核心,积极推行股份合作制的现代企业制度,完善改革承接主体与农民群众的利益联结机制,实行利益共享、风险共担的市场化运作方式,形成政府、金融机构、经营组织、村集体、农户捆绑起来的“鲶鱼效应”。同时,坚持不养懒汉的扶贫理念,对所有通过流转土地参股经营的农民,推行“土地、劳务联动入股、一体分红的管理办法,对建档立卡贫困户建立“脱贫后财政资金配股退还集体”的动态管理机制,着力培育新型农民、增强自我造血功能。 

4.培育承接主体,壮大带富队伍。采取“四个一批”的办法,培育壮大“三变”改革承接主体,着力解决产业平台缺主体、农民致富缺带动的问题。一是招商引进一批。出台《鼓励和引导工商资本进入农业发展的意见》,引导激励全市工商企业投资农业产业项目,成为改革承接主体。建立“三变”改革产业项目库,制定优惠政策,大力引进产业关联度高、经济实力强、经营理念新、带动能力好的龙头企业,参与“三变”改革。对暂时引不来客商的乡村,由县级国有平台公司进入打造,完善基础设施,发展特色产业,完成集成包装后向外招商。二是扶持壮大一批。对经营运转基本正常、辐射带动作用发挥较好的新型农业经营主体,从政策、项目、资金等方面加大扶持力度,激励引导它们参与“三变”改革,促其发展壮大。三是组合新建一批。对没有正常经营运转的“空壳”组织,采取兼并、联合、重组、新建等办法,重新组建一批新型农业经营主体,规范运营管理,参与“三变”改革。四是培育孵化一批。开展“农村专业人才引进培育行动”,积极引进培育农业规划设计、农村文化创意、市场营销、经纪人等农村专业技术人才,并建立“农业项目创新创业孵化平台”,设立创新创业扶助基金,引导鼓励专业技术人才在“三变”改革中创新创业。 

5.加大政府投入,拓宽融资渠道。一是加快基础设施建设。借鉴外地“政府投入基础设施,撬动社会资本进入”的经验,切实加大对农村路、水、房等基础设施建设和特色产业发展的投入,补齐乡村改革发展的短板,用好条件、好环境、好产业吸引客商到农村投资兴业。二是强化金融扶持力度。协调省上加大金融支持扶贫工作力度,出台金融支持“三变”改革的具体措施,鼓励金融机构设立“特惠贷”“脱贫贷“三变贷”等助农惠农信贷产品,为“三变”改革提供资金支持在市、县(区)搭建农村产权投融资平台,设立农村信贷融资担保基金,大力开展农村土地承包经营权抵押和农民住房财产权抵押贷款试点工作,采取“评级授信+基金担保+信贷”“产权抵押+基金担保+信贷”等金融扶贫模式,撬动金融资本、社会资本助推“三变”改革,着力构建以股权为纽带的“政府+金融+企业+集体经济+农户”的多元投入机制。三是壮大农经队伍。加强市、县(区)农经队伍建设,恢复设置乡镇农经站,为推进“三变”改革和加强农村资产资金监督管理提供保障。