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关于加快城乡养老服务体系建设监督性调研情况的报告

来源:平凉市政协

日期:2021-10-14 09:30

责任编辑:平凉市政协

关于加快城乡养老服务体系建设监督性调研情况的报告

(2021年9月24日政协平凉市第四届委员会常务委员会第二十四次会议通过) 

根据《市政协2021年协商调研视察活动计划》安排,7月上旬至8月下旬,由市政协分管领导带队,组织部分市政协委员和市直相关部门负责人,围绕“加快城乡养老服务体系建设”开展了监督性调研。调研组在赴贵州省贵阳市、安顺市、黔南布依族苗族自治州和黔东南苗族侗族自治州学习考察的基础上,深入我市崆峒区和崇信县进行了实地调研座谈,同时召开全市调研座谈会,听取了市养老服务联席会议成员单位和部分市政协委员的意见建议。现将情况报告如下: 

一、贵州省在养老服务体系建设方面好的经验和做法 

据学习考察过的“两市两州”介绍,“十三五”时期,贵州养老服务体系建设快速发展,服务设施不断健全,全省共建成特困供养机构956个,养老床位达到20万张,比“十二五”末期增长13.3%,养老服务对象逐步从特殊困难老年人拓展到全体老年人,内容逐步从补缺型向多样化、多层次拓展,实施主体逐步从政府为主向政府主导、社会参与转变。同时养老机构“公建民营”改革的步伐加快,社会养老机构运营养老床位达到2.5万张,建成了35个医养结合示范单位、10个省级养老产业示范园区、10个省级养老服务示范机构,成立了贵州省养老服务产业发展基金,获得世界银行3.5亿美元、法国开发署1亿欧元联合融资结果导向型贷款支持养老服务体系建设。他们的主要做法是: 

(一)注重顶层设计,加大政策支持。“十三五”期间,贵州省相继出台了一系列加快社会养老服务体系建设、深化养老服务改革、推进公办养老机构公建民营的政策性文件,从土地利用、税费优惠、财政扶持、金融投资、人才引进、招商引资、投资服务、产业发展等方面,为鼓励引导民间资本参与养老服务业、积极实施困难老年人救助供养、持续提升养老服务质量提供了积极的政策支持。特别是从2016年起加大养老服务领域“放管服”改革力度,规定全省新建公办养老机构建成后,在满足政府供养对象基本养老需求的基础上,大胆推进公建民营养老模式,到“十三五”末,全省新建公办养老机构中公建民营比例达到70%以上。通过走公建民营改革的路子,既确保了国有资产保值增值,又使养老机构服务功能进一步拓展,服务质量进一步得到提升。 

(二)注重聚集合力,加大保障力度。“两市两州”把抓养老服务体系建设与抓经济社会发展一样对待,在建设用地上,将社会力量兴办的养老服务项目列入重点支持,优先给予用地保障;新建改建小区必须配套养老设施;对能用得上的社区闲置资源,通过改扩建、购买、租赁等方式予以利用,最大限度地满足老年人医疗保健、文化娱乐、学习培训等方面需求。在资金投入上,要求各级财政对养老工作无条件予以支持,积极争取中央、省级财政性建设资金和各级福彩公益金、养老服务业发展专项资金;同时采取一次性建设补助、运营补助和以奖代补、购买服务、政府贴息贷款等方式引导扶持社会力量参与养老服务。贵阳市目前已成功引进德国蕾娜范、南京悦华、吉林幸福季等一批优质养老企业。在人才培养上,协调支持当地大中专院校开设养老服务相关专业,贵阳护理学院、贵州医科大学神奇民族学院每年培养康复、护理专业学生1500多名,每年对养老从业人员进行技能培训2000多人次,引进德国蕾娜范服务品牌,联合开展中德养老护理员培训12期、800多人次。 

(三)注重体系建设,加大供给能力。“两市两州”均着眼引导和推动社会力量参与养老事业,从完善养老政策、推进公立养老机构公建民营改革、支持鼓励社会组织参与养老服务入手,初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。在城镇养老服务上,整合有关项目,加大资金投入,不断提升城镇公共设施和服务能力,加快推进养老服务机构标准化建设,构建、实施适应新形势的多元化养老模式,全方位优化养老服务有效供给。在农村养老服务上,支持社会力量建设农村养老服务机构,同时大力弘扬孝文化,进一步在农村地区把家庭养老、尊老、敬老、爱老的美德发扬光大。在社区居家养老服务上,建立以社会力量为主体、专业团队为支撑、家庭照护为补充,为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医、助行等为主要方式的老年居家服务体系,满足老年人的基本生活照料、医疗健康、精神慰藉、紧急救援、法律援助等需求。在推进医养融合发展上,支持医疗机构设立养老机构、养老机构设立医疗机构、民营资本建设医养一体化的服务机构;建立健全养老机构与医疗机构协作机制,推动养老机构至少与1家医疗机构建立协作合作,真正实现 “老有所医”。 

(四)注重服务质量,加大创新力度。一方面,支持医养一体化运营模式,安顺市安顺三合亲情医养中心是贵州安顺三合健康产业发展有限公司与安顺经济技术开发区民政局在2016年10月创办的公办民营养老机构,经卫健主管部门批准成立春雷社区卫生服务中心,形成安顺市首家养老、医疗业务管理为一体医养结合的养老机构,不但保障了入住老人的医疗需求,同时为周边群众提供了方便快捷的医疗服务;普定县通过优化养老环境,大力发展休闲度假和避暑旅游养老产业,每年均有来自10余个省市的老年团队400余人到该地避暑度假养老,提升了普定的知名度和美誉度。另一方面,完善养老“喘息服务”模式,通过政府购买服务的方式,由养老机构或居家养老服务中心为重度失能老人每年免费提供15天的“全托”服务;政府出钱为失能老人家庭提供服务,或是请专业人员去家中照料,或是把老人接到养老院照看,既让家属喘口气,也让老人康复得更好。同时,开展临终关怀服务,安顺市在开发区中西医结合医院开展临终关怀服务试点。殡仪服务机构对已故特困供养人员免费生态安葬,真正做到供养对象“生有所养、逝有所安”。 

二、我市在城乡养老服务体系建设中的成功做法和目前存在的主要问题 

据第七次人口普查统计,我市现有60岁以上老年人35.1万人,65岁以上老年人26.57万人,分别占全市总人口的18.99%和14.38%,与第六次人口普查相比上升5.68和5.54个百分点。留守老年人0.59万人,占全市老年人口的1.5%。按照联合国有关规定指标,我市已进入老龄化社会,且老年人群体呈现数量不断增多、高龄老人不断增多、空巢老人不断增多的“三多”现象。2016年以来,全市投资2.05亿元,新建养老机构7个、改(扩)建养老机构7个,累计达到32个,其中城市养老机构11个(公建民营2个、民办1个)、农村敬老院21个,有机构养老床位2585张,收住城乡特困和低收入老年人1384人,平均床位利用率为53.5%;投资1.52亿元,建成城市社区老年人日间照料中心38个,累计达到65个,床位1208张;投资7440万元,建成农村老年人日间照料中心(互助老人幸福院)372个,累计达到799个,床位9810张。每千名老人拥有养老床位36.4张,比“十二五”末增加7.9张。 

一是强化组织领导。市委全面深化改革领导小组将养老服务改革列为重点改革任务,纳入年度综合目标考核,定期召开专题会议进行调度;市政府将重点养老项目列入为民办实事内容,实行清单管理,定期督查检查,协调解决问题,推动工作落实。在领导的重视与指导下,近年来市、县政府经过多方协调,为养老机构划拨建设用地240亩,为城市福利机构和区域性中心敬老院核定编制42个,调配人员54名,每年落实运营经费260万元,确保了工作的正常运行。 

二是完善政策体系。出台了《平凉市加快发展养老服务业实施方案》《平凉市全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》《平凉市鼓励民间资本参与养老服务业发展的扶持政策》《平凉市老龄事业发展“十三五”规划》《平凉市“十三五”社会养老服务体系建设规划》等文件,从养老服务、养老市场、养老保障和养老产业等方面制定了具体政策和措施,为推动养老服务改革、发展养老事业提供了强有力的制度保障。 

三是抓好设施建设。建成投用了市级及崆峒区和静宁、华亭县居家养老服务信息平台,以“12349”养老服务热线为载体,社区老年人服务信息数据库为基础,24小时为中心城区老人提供生活照料、家政服务、健康管理、紧急救援等养老服务。县(区)均建成了一批城市社区老年人日间照料中心和农村互助老人幸福院,初步满足了城乡老人的日常照料服务需求。全市特困供养服务机构与29家医疗机构建立了签约合作关系,开通了预约就诊绿色通道,为需要住院治疗的老人提供便利服务。 

四是提高服务质量。重点是紧盯农村养老机构服务短板,特别是针对部分敬老院硬件设施不达标、床位利用率低等问题,对16所不合格敬老院进行了关停、撤并或整合,提高了设施利用率。鼓励社会资本加大养老服务业投资力度,为崆峒区泾瑞老年颐养院、崇信县老年公寓等民办、公建民营养老机构落实补贴资金140万元,落实全市养老机构运营补贴近200万元,后投入彩票公益金1000多万元,维修部分敬老院危房890间,改造老化线路9000多米,配齐消防器材和设备2000多件。开展了养老院服务质量建设专项行动,全市农村80%以上的护理员实现了持证上岗。组织老年人开展情感交流和心理慰藉活动,根据老人饮食特点和季节变化合理制定一日三餐食谱,做到了既适合老人口味,又满足营养需求。 

虽然我市在城乡养老服务体系建设方面做了大量工作,取得了一定的成效,但与老龄人口增速加快的现状相比,与人民群众对美好生活的需求相比,养老服务供给不平衡不充分的矛盾仍然十分突出。一是养老服务产业市场化发展滞后。全市公建民营和民营资本建办的养老机构比例仅有9.4%,民间资本办养老项目落地难,税费减免等优惠政策落实不到位,发展养老产业兴办养老机构的积极性不高,加之民办养老机构一般投资大、回报低、周期长、风险高,部分已经建好并投入使用的民办养老机构因缺少土地证和房产证等硬性条件,不能办理民办非企业单位登记,无法取得相应的补助资金,一定程度上制约了养老服务产业市场的发展和壮大。二是社区养老服务设施建设投入不足。居家养老服务场所至今没有列入我市城乡建设总体规划和财政预算,大多数社区特别是老旧小区养老服务用房普遍不足,设施建设资金主要依靠省、市级福利彩票公益金投入,加之没有支持社区养老服务相关政策,社会力量不愿参与社区养老服务基础设施建设和运营,致使城乡社区养老服务工作严重滞后。三是机构养老供给与需求难以均衡。目前全市养老机构主要还是公办的,服务对象仅限于城乡特困人员和低收入家庭老年人,服务能力有限,覆盖面偏窄;农村养老院由于基础条件和功能不全,入住率不高;很多居住在城区的独居老人缺乏付费享受养老服务的意识,公办养老机构“一床难求”和民办养老机构“过半床位空置”现象并存。四是居家养老服务多元化程度不高。医养一体、医养连体、康养结合等服务模式还处于起步阶段,服务水平和能力与社会需求差距很大。已建成的居家照料中心作用发挥不好,不能满足老年人医疗护理、康复锻炼、精神慰籍、文化教育需求。五是农村老龄人口养老困境凸显。农村“空巢”老人、失能半失能老人、慢性病老人比重和总量不断增加,家庭养老能力弱化、农民养老保障不足、农村养老服务设施不健全、医养结合不紧密、养老服务运行可持续性和监管不足,致使农村老龄人口面临的经济压力大、照料服务缺、精神慰籍少等问题日趋严重。六是养老服务队伍建设与实际需求差距较大。绝大多数护理员是就近招收的年龄较大的退休、失业或进城务工人员,女性较多,文化水平偏低,对专业技能的学习和掌握有一定的困难,难以提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务;专业护理人才十分紧缺,志愿者资源挖掘不充分,激励和培训机制未建立,发挥的作用还比较小。 

三、今后加快城乡养老服务体系建设的对策建议 

构建科学合理的养老服务体系是一项重大民生工程,事关广大人民群众的切身利益。各级各部门必须始终坚持以人民为中心的发展思想,认真贯彻落实习近平总书记关于养老服务工作的重要指示精神,充分认识我市人口老龄化面临的严峻形式,以实现老有所养为目标,按照“政府主导、市场调节、社会参与、家庭尽责”的原则,全力构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合、互联网+为支撑、城乡全覆盖”的养老服务体系。 

一是重视顶层设计,积极引进社会资本参与养老事业。一要尽快出台平凉市“十四五”养老服务体系建设规划从项目建设、土地利用、税费优惠、财政扶持、金融投资、人才引进、产业发展、运作机制、组织领导等方面统一规范全市养老服务体系建设工作。二要在顶层设计中大胆探索养老服务公益性与市场化相结合的发展新模式特别是公建民营模式,放宽养老服务相关政策,减轻民办养老机构负担,积极引导社会资本投入养老服务事业发展。三要在创造性地解决好城乡养老机构入住率不高问题的同时,引导更多社会资本参与农村留守老人养老服务设施建设,以更加务实的举措和更加优惠的政策着力破解农村老龄人口养老困境。同时,要以优先满足本市多层次养老需求为目标,尽快增加社会养老机构床位,最大限度地缓解床位供不应求矛盾。 

二是丰富工作内容,深入推动居家养老事业多元化发展。一要严格落实《甘肃省老年人权益保障条例》关于人均占用地不少于0.1平方米标准建设养老服务设施的要求,新建居住区养老设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用,已建成居住小区没有养老服务设施或现有设施未达到配建标准的,尽快通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式达到养老设施配建标准。二要加强社区老年人活动场所与社区公共服务设施功能的配套,积极支持培育居家养老服务组织发展。三要充分整合社区养老资源,推进包括全托、日托和居家养老在内的混合养老模式,以日间照料、上门服务等方式,向高龄、孤寡、失独、空巢、贫困老人提供餐饮配送、集中聚餐、助浴助洁、日间照料、医疗保健、休闲娱乐、心理咨询、临终关怀等服务。四要探索建立“智慧养老业务监管系统、养老机构智能化管理服务系统、社区日间照料中心智能化管理服务系统、居家养老运维系统”,从健康医疗、养老护理、生命感知、定位预警等方面实现信息化、数字化管理及智能化服务。 

三是强化基础保障,大力促进医养机构快速发展。一要加快完善医养结合工作机制,将养老机构内设的医疗机构全部纳入城镇职工和城乡居民基本医疗保险定点范围。二要明确新建养老机构必须同步建设医疗卫生服务机构,强化城乡社区医疗卫生服务供给,坚持城乡社区医务人员定期为辖区老年人开展健康体检,为失能、半失能及留守和空巢老人提供定期上门巡诊服务。三要加强医疗卫生机构与养老机构的合作,全面推进在养老机构内设立医务室、护理站的工作,鼓励医护人员到医养结合机构执业,鼓励医疗卫生机构利用闲置资源开展养老服务,在现有幸福养老院配备医疗设施或与就近医疗机构建立协作机制,真正实现医养结合。 

四是提升能力素质,不断强化养老服务工作水平。一要完善人才培养机制,鼓励和支持市内各类高、中职院校开设养老服务相关专业,有针对性地对现有护理人员进行养老职业技能培训和职业道德的教育。二要建立人才培训和从业资格认证制度,落实好养老服务从业人员工资待遇和社会保障措施,建立失业人员、返乡农民工培训机制,以政府购买服务的方式为其提供心理、护理、医疗健康等知识的培训,形成相对稳定的专业化的服务队伍。三要健全养老志愿服务长效机制,引导市内各行政机关、学校和企事业单位职工通过工会、妇联、共青团等组织报名参加志愿,健全完善社区党员志愿者网络,广泛引导更多居民志愿参与社区养老服务活动。